Corrupción, gobernanza y captura política: análisis y apuntes a partir de la experiencia mexicana

CORRUPCIÓN, GOBERNANZA Y CAPTURA POLÍTICA:
APUNTES Y ANÁLISIS A PARTIR DE LA EXPERIENCIA
MEXICANA
Gustavo Mazcorro-Téllez, Nicolás Rodríguez-Perego
Sección de Estudios de Posgrado e Investigación
UPIICSA, IPN
México
Resumen
Los mecanismos de captura del Estado suponen coerción o arreglos de mediano y largo
plazos, donde los agentes públicos (incluyendo a los legisladores) se comprometen o son
obligados a actuar en beneficio de intereses privados, y en general a vincular su actuación
con las necesidades de los grupos “captores.” Esto da cuenta de una diferencia importante
con procesos “típicos” de corrupción: la deformación en los mecanismos de aplicación de
leyes, y la deformación en los procesos de creación de leyes.
Un mecanismo clásico de ocurrencia de la captura del Estado es el financiamiento −legal o
ilegal− de actividades proselitistas. En este caso, los agentes corporativos (empresas,
sindicatos, iglesias, etc.) dan soporte a partidos y candidaturas mediante artificios que
incluyen donativos en efectivo, bienes o servicios. La diferencia entre las contribuciones
políticas y la compra de favores o la extorsión puede ser muy pequeña o flexible.
Evidentemente, esto incide negativamente en los procesos democráticos y en la governanza.
La captura política es una forma de “gran corrupción” con efectos trascendentes (que
pueden ser nacionales y de largo plazo, y que se asocia con funcionarios públicos de alto
nivel y legisladores). La gobernanza se ve afectada debido a que los grupos captores
generalmente representan intereses perversos, orientados a obtener ganancias en función
de objetivos que con frecuencia se contraponen a los programas de reforma del Estado y al
interés público. Esto incluye desde ambiciones o intereses completamente ilícitos, como los
del crimen organizado, hasta intereses privados que se ubican en las fronteras de la
legalidad. El trabajo que se presenta analiza los fundamentos de esta problemática y
algunos aspectos de la experiencia de México.•
Palabras Claves
Corrupción, gobernanza, captura política, crecimiento económico
Introducción
El ambiente sociopolítico de la década de
los sesentas propició un interesante
debate sobre los efectos económicos de la
corrupción y sus implicaciones en la
función pública. Autores como Nathaniel
Leff (1964) y Samuel Huntington (1968)
sugirieron que la corrupción podía tener
consecuencias positivas en el crecimiento
económico, particularmente cuando la
actividad comercial estaba sujeta a la
injerencia predatoria de instancias
gubernamentales. La corrupción,
entendida como pagos de agentes
privados a funcionarios públicos, se
reconocía como un “lubricante” útil para el
funcionamiento de las actividades
productivas.
Bajo esta perspectiva, el principal
argumento es que la corrupción evita
demoras, facilita trámites, y en general
permite contrarrestar o negociar la
arbitrariedad asociada con regulaciones
2 2
excesivas o deficientes, a la vez que
muestra un efecto “compensatorio” en los
bajos salarios de los servidores públicos.
La discusión continúa hasta la fecha,
aunque cada vez más conclusiones
fortalecen la idea de que la corrupción
tiene efectos negativos. Por ejemplo,
Kaufmann (1997) afirma que “en las
sociedades corruptas los políticos tienen
discreción sobre la creación, proliferación,
e interpretación de regulaciones
contradictorias. Y por tanto, en lugar de
que la corrupción sea un lubricante para el
“engrane atascado” de una administración
pública rígida, se convierte en el
combustible para la creación de reglas
discrecionales excesivas“. Así mismo,
Mauro (1995) y Kaufmann (1997)
sostienen que la corrupción afecta
negativamente variables económicas de
desarrollo, como la pobreza, la inversión,
el gasto público y la recaudación fiscal.
La relación entre corrupción y crecimiento
económico se ha estudiado
convenientemente, tomando en cuenta
diversos factores. Entre ellos sobresale la
afectación de ese fenómeno en el
desempeño de las empresas pequeñas o
medianas ⎯agentes fundamentales⎯
sobre todo en economías emergentes
donde ese sector es el principal
empleador. Otra vertiente de estudio ha
sido el encarecimiento del gasto público
que imponen las externalidades
vinculadas con la corrupción (pagos
laterales a servidores públicos, menor
calidad en obras, desvío de recursos, etc.),
así como la existencia de relaciones
directas entre la magnitud de la corrupción
y deficiencias operativas en los sistemas
de salud, educación, y en general, en
políticas públicas que tienden a promover
mayor equidad y menor pobreza. Así
mismo, un cúmulo de trabajos académicos
de índole econométrico se han
concentrado en aspectos muy puntuales
como los efectos de la descentralización
gubernamental en la corrupción (Bardhan
y Mookerhee, 2005), los efectos
desequilibrantes de los cambios en la
regulación (Benson) y la relación de la
corrupción con políticas proteccionistas
(Dutt, 2002).
Sin embargo, la relación entre desarrollo
económico y los procesos de “captura del
Estado”, definidos como los esfuerzos que
realizan los particulares (sobre todo
empresas) para conformar ambientes
económicos y legales que les concedan
privilegios u oportunidades específicas,
comunes en la mayoría de los países con
democracias consolidadas o en desarrollo,
ha recibido menor atención por parte de
analistas e investigadores.
El presente trabajo expone las
generalidades de este fenómeno y
examina algunas particularidades en el
contexto mexicano. La primera sección se
dedica a establecer las diferencias entre
captura política y corrupción sistemática.
La segunda y tercera secciones plantean
algunas consecuencias adversas de la
corrupción. La tercera sección establece
las relaciones entre gobernanza
(ocasionalmente llamada gobernabilidad)
y captura política; y en la cuarta sección
se discuten algunas repercusiones de la
corrupción en el desarrollo económico. El
trabajo concluye con una discusión final.
1. Corrupción Sistemática y Captura
Política
Un estudio estadístico sobre
gobernabilidad y desarrollo empresarial en
México, elaborado a mediados de 2005,
reveló ⎯entre otros datos
sorprendentes⎯ que un 20% de las
empresas encuestadas no sólo admitió
haber pagado sobornos a funcionarios
públicos, sino que manifestó haber
destinado importantes recursos (en
promedio el 6% de sus ingresos) para
influir en los procesos legislativos (CEESP,
2005). En otras palabras, las empresas,
además de aceptar haber incurrido en
actos de corrupción para evadir
obligaciones, violar reglas o acelerar
trámites, también reconocieron haber
intervenido en la definición del marco
legal.1
1 Además de CEESP (2005) es interesante
consultar el trabajo de del Castillo y Ampudia
(2005), el cual proporciona datos y
2 3
Este tipo de fenómenos, sin embargo, no
representa una variedad innovadora de
corrupción. El concepto captura política o
captura del Estado se ha utilizado
especialmente a partir de la presente
década para denotar los “...esfuerzos que
realizan las empresas para influir y
delinear las reglas básicas del juego
(legislación, leyes, reglamentos, decretos)
a través de pagos de agentes privados a
funcionarios” (Hellman et. al., 2000). Este
fenómeno es una variedad de “alta”
corrupción, propia de las democracias
desarrolladas y de las que experimentan
procesos de transición.
1.1 Corrupción Sistemática
Los países con bajo desarrollo y
democracias incipientes combinan las
distorsiones de políticas económicas
predatorias o restrictivas con la debilidad
institucional del Estado, generando con
ello deficiencias en el sector público y
ambientes propicios para el asentamiento
de corrupción institucionalizada o
sistemática (Abed y Davoodi, 2002: 292).
La corrupción sistemática ocurre en la
relación cotidiana de los particulares con
la burocracia gubernamental; depende de
ambientes socioeconómicos específicos,
exhibe un alto nivel de organización y
tiene como base el monopolio coercitivo y
la arbitrariedad del Estado (Anechiarico y
Jacobs, 1996; Miller et. al., 2001;
Robinson, 2002; Johnston, 2002). El
nepotismo, las “mordidas” y de vehículos
o instalaciones públicas para fines
personales son casos típicos de esta
variedad (Caiden et al., 2001: 1-14; Morris
﴾sin fecha); Scott, 1972: 2-19).
1.2 Captura Política
En los países desarrollados la corrupción
sistemática es relativamente menor ⎯o
tiende a disminuir⎯, pero importantes
oportunidades de corrupción se presentan
a menudo en los procesos de transición
política, en el perfeccionamiento de las
instituciones gubernamentales y en la
definición de la acción pública; así como
en los procesos legislativos, el comercio
conclusiones sobre el impacto de la
corrupción en empresas pequeñas o medianas.
globalizado, la competencia política, y en
cualquier actividad que implique recursos
públicos cuantiosos y escasa rendición de
cuentas. Las “nuevas” oportunidades de
corrupción involucran conductas
incidentales o intercambios mucho más
sofisticados que, por ejemplo, sobornar a
un inspector para que sea omiso frente al
incumplimiento de un reglamento, comprar
protección policíaca, o influir en una
sentencia judicial. Los fenómenos que
surgen en tal contexto, considerados
fenómenos de “gran corrupción,” tienen
que ver con la interacción de legisladores
y políticos de alto nivel, con empresarios y
grupos de poder. Este fenómeno también
implica el “abuso de la función pública
para beneficiar intereses privados”, pero
no involucra actividades burocráticas,
rutinarias, o “al detalle.” Se trata de actos
que resultan de la capacidad de manipular
estratégicamente la función pública para
obtener y perpetuar rentas (Nef, 2001).
Los mecanismos de captura del Estado
suponen coerción o arreglos de mediano y
largo plazos, donde los agentes públicos
(incluyendo a los legisladores) se
comprometen o son obligados a actuar en
beneficio de intereses particulares, y en
general, a vincular su actuación con las
necesidades de los grupos “captores.”
Esto da cuenta de una diferencia
importante entre los dos fenómenos: la
corrupción sistemática se caracteriza por
deformaciones en los mecanismos de
aplicación de la ley, la captura política
asume deformaciones en los procesos de
creación de leyes.
Un mecanismo clásico de incubación y
desarrollo de este fenómeno es el
financiamiento −legal o ilegal− de
actividades proselitistas (della Porta y
Vanucci, 1999: Caps. 3,4; Carrillo-Flores,
1999; Zovatto, 2005). En este caso los
agentes corporativos (empresas,
sindicatos, iglesias, etc.) dan soporte a
partidos y candidaturas mediante artificios
que incluyen donativos en efectivo o
bienes, uso de inmuebles, descuentos,
viáticos, y promoción o “comentarios
favorables” en los medios de
comunicación, entre otros. En el mejor de
los casos, los compromisos derivados
2 4
asumen el carácter de “deudas de
gratitud” que son medianamente
correspondidas; sin embargo, los apoyos
pueden convertirse en obligaciones de
reciprocidad que afecten seriamente las
decisiones gubernamentales (Carrillo-
Flores, 1999). Por tanto, es natural
conceder que “...la línea que separa las
contribuciones políticas y la compra de
favores o la extorsión puede ser muy
delgada...” (Anechiarico y Jacobs, 1996:
4). Y evidentemente estas posibilidades
tienen el riesgo de incidir negativamente
en los procesos democráticos (Caiden,
2002). A este respecto, como expresa,
Zovatto (2005) es importante asegurar
que sea “...el sistema democrático el que
controle al dinero y no a la inversa”.
En la corrupción sistemática, expresa
Wallis, “los agentes políticos
deliberadamente crean rentas a través de
la concesión selectiva de privilegios
económicos” a particulares. Es decir: la
política corrompe la economía. Sin
embargo, en la captura del Estado se
promueven intereses económicos a través
del proceso político. El fenómeno ocurre
en sentido opuesto al anterior, es decir, la
economía corrompe la política (Wallis,
2004).
2. ¿Por qué y cómo imponer límites a la
Corrupción?
Los países que experimentan procesos de
transición democrática y ajustes
económicos −como México− sufren
simultáneamente problemas de corrupción
sistemática y de captura política. En estos
países prevalecen viejas instituciones con
altos niveles de corrupción y la sociedad
es extraordinariamente tolerante al
respecto (p. ej. en lo relacionado con la
actuación de policías); a la vez que surgen
instituciones que muestran una ética
distinta, mayores niveles de eficacia,
profesionalización y corrupción esporádica,
aislada, o prácticamente nula (p. ej. el IFE
y el IFAI en México) 2 . En la corrupción
2 El IFE es el Instituto Federal Electoral y el
IFAI es el Instituto Federal de Acceso a la
Información Gubernamental.
sistemática los procesos rutinarios del
Estado son dominados, organizados y
utilizados por funcionarios deshonestos, y
quienes no quieren tolerar esas
actividades tienen pocas alternativas para
enfrentarlos; es más sencillo, y desde el
punto de vista económico es hasta cierto
punto justificable tolerar prácticas
habituales de corrupción (Johnston, 2002;
Acemoglu and Verrier, 1998). 3 Un paso
fundamental para superar estos
problemas es reducir el nivel de tolerancia
de la sociedad, de manera que los actos
de corrupción sean fuertemente
condenados, y el trabajo de la estructura
institucional anticorrupción cuente con la
colaboración extensiva del público
(Johnston, 2002).
La corrupción sistemática significa una
perversión generalizada de la función
pública, con alto grado de tolerancia social.
No obstante, diversas experiencias han
mostrado ser eficaces para contrarrestar
el fenómeno. Entre los mecanismos más
efectivos se encuentra la desregulación y
la imposición de medios de rendición de
cuentas verticales y horizontales. Es el
caso de México, a nivel federal existen la
Auditoría Superior de la Federación y la
Secretaría de la Función Pública, las
cuales conjugan sus funciones de
fiscalización con imposiciones legales de
transparencia, libertad de acceso a la
información gubernamental y libertad de
expresión. Este arreglo institucional sirve
de complemento a políticas y mecanismos
de “mercado” como la privatización de
empresas públicas, así como el fomento
de servicios (no monopólicos del Estado)
a través de organizaciones sociales
autónomas (Goldin y Glaeser, 2004). Tal
conjunto de ideas caracteriza un enfoque
“económico-institucional” que asume que
el comportamiento rentista es ineludible y
por tanto el adelgazamiento del Estado y
la imposición de controles y sanciones son
el antídoto eficaz para evitar la corrupción
(Klitgaard, 1988).
3 Sin embargo, es importante subrayar que la
corrupción afecta severamente el desarrollo,
además de que es éticamente inadmisible. Ver,
entre otros, (Mauro, 2004; Heidenheimer y
Johnston, 2005: 251-353).
2 5
Sin embargo, el Estado no debe eludir sus
obligaciones en cuanto a la protección de
la integridad de las personas y los
derechos de propiedad privada, por lo que
el adelgazamiento no debe ser extremo de
manera que produzca un Estado débil,
que en principio no pueda controlar su
propia burocracia y consecuentemente
sea incapaz de cumplir sus obligaciones
constitucionales (OCDE, 2004; Hellman et
al., 2000; Myrdal, 1968).
Por otra parte, en la captura del Estado
los funcionarios aprovechan sus
jerarquías dentro de la estructura de
gobierno, lo cual, además de los
privilegios inherentes a sus puestos
(salarios elevados, discrecionalidad,
inmunidad), les permite incidir en la
formulación de las políticas públicas y del
estatus legal (y ocasionalmente ejercitar
facultades meta-legales). La jerarquía
también hace factible conocer o generar
información privilegiada e incrementa la
posibilidad de incurrir en el “fraude
honesto.” Por ejemplo, tomar ventaja de la
revelación de criterios reservados de
elegibilidad en licitaciones públicas futuras
o delinear proyectos a manera de que
ciertos intereses se vean necesariamente
favorecidos (Anechiarico y Jacobs, 1996:
Cap. 4-5).
Así mismo, las reciprocidades que
caracterizan la captura política pueden
satisfacerse mediante la asignación de
cargos administrativos a individuos
convenientes a ciertos intereses; o a
través de la agilización o el retraso
deliberado de pagos de instituciones
públicas a empresas privadas, la creación
de entidades redundantes o el
financiamiento a proyectos que no
necesariamente representan el interés
general. “Los intereses económicos que
pueden capturar o influir las políticas
gubernamentales son la esencia de la
corrupción moderna” (Wallis, 2004).
3. Factibilidad y Riesgos de la Captura
Política
De acuerdo con algunas investigaciones,
la captura política es menos factible en
regímenes que muestran balance
institucional, sobre todo en cuanto a la
separación eficaz de los poderes
gubernamentales (Kudamatsu, 2002).
También se observa que la forma como se
integran los órganos legislativos influye en
los niveles de captura. A partir del estudio
de 94 democracias, Kunicova y Rose-
Ackerman (2003) concluyen que las
legislaturas de representación
proporcional son más susceptibles de
corrupción que las legislaturas integradas
por pluralidad. Muestran, además, que los
sistemas presidenciales combinados con
legislaturas de representación
proporcional exhiben mayores niveles de
corrupción. La idea que parece derivar
tales conclusiones es que la estructura o
configuración política influye
significativamente en las posibilidades de
captura. Por ejemplo, la estructura sufre la
intermediación de los sistemas electorales
y la influencia de partidos políticos.
Las elecciones independientes son un
componente básico de cualquier sistema
democrático. Constituyen el momento que
mejor caracteriza la máxima: gobierno
“por el pueblo.” A través de elecciones
democráticas los políticos rinden cuentas
a los electores y reciben el aval o el
rechazo mayoritario. Sin embargo, los
sistemas electorales están muy lejos de
ser perfectos, o incluso congruentes con
ciertos principios básicos;4 amén de que
como instituciones públicas pueden
corromperse cuando no se les aplican
controles adecuados. Algunas
consecuencias no deseadas son el
exceso electoral, la “partidocracia”, la
tiranía de la mayoría y la “oclocracia”.
Como aspecto crucial hay que reconocer
que las competencias electorales
4 Los problemas de elección colectiva fueron
examinados de manera fundamental a
mediados del siglo XX, la conclusión más
importante, llamada “Teorema de
Imposibilidad de Arrow” muestra que ningún
sistema de elección colectiva garantiza la
satisfacción de un conjunto básico de
propiedades democráticas [Arrow (1963); Sen
(2002)].
2 6
contemporáneas emplean grandes
cantidades de recursos. En México, por
ejemplo, la competencia electoral federal
de 2006 contempla un presupuesto
público de operación y financiamiento a
partidos y agrupaciones políticas cercano
a los 12 mil millones de pesos (un poco
menos de mil millones de dólares
americanos). Sin embargo, las extensivas
campañas políticas asociadas con el
posicionamiento de precandidatos y las
elecciones internas (partidistas)
evidencian claramente la erogación de
enormes cantidades de dinero privado. La
participación de capital privado en
campañas políticas no está prohibida en
México, pero tiene importantes
restricciones en cuanto a los montos y la
procedencia del financiamiento: no
permite el dinero de corporaciones, ni del
extranjero.
La problemática relacionada con el
financiamiento electoral es compleja. En
México el debate se ha concentrado en el
otorgamiento de mayores facultades de
fiscalización al Instituto Federal Electoral
(IFE) la institución que regula estos
procesos a nivel federal. Entre otras
acciones, puede mencionarse el
reglamento de fiscalización creado por el
IFE. Este instrumento, de acuerdo con lo
expresado por esa institución, obliga a los
partidos y coaliciones a presentar tres
informes de gastos, emitidos durante el
desarrollo del proceso electoral. "Las
fechas para la entrega de esos informes
parciales serían el 30 de marzo, el 30 de
mayo y el 31 de julio, para saber cuánto
están gastando." 5 La intención es
introducir transparencia sobre los gastos
de los partidos, especialmente con
respecto a los gastos de propaganda en
medios de comunicación. Otras acciones
son el conocimiento de monitoreos de
mensajes transmitidos por radio y
televisión, y especialmente la apertura del
secreto bancario en materia electoral, así
como la prohibición de recibir
5 Expresado por Luis C. Ugalde Consejero
Presidente del IFE en la rueda de prensa
donde se hizo público el nuevo reglamento,
dic, 2005.
bonificaciones en la contratación de
espacios y tiempos en los medios.
Sin embargo, no existen reglas electorales
que permita una fiscalización precisa de
los recursos erogados en promociones de
precampaña, por lo que el control de estos
procesos es fundamentalmente social.
Este vacío puede fácilmente ser
aprovechado por intereses privados como
respuesta a “crisis” operativas. Por
ejemplo, la medición constante de
popularidad, tendencias, e intenciones de
voto, además de requerir fondos para
ejecutar investigaciones de campo,
comúnmente obliga a “correcciones”
urgentes de la baja presencia de
candidatos o partidos en la conformación
de preferencias electorales. Para corregir
tendencias desfavorables los estrategas
de campaña exigen recursos inmediatos y
cuantiosos que son destinados al
marketing electoral. La premura y la
ansiedad cotidiana que introduce esta
competencia pueden permitir el ingreso de
fondos vinculados con intereses perversos.
La idea es sencilla, como expresa
Thompson (2005: 143) “...para ser electos,
los políticos toman dinero de
contribuyentes y después, simplemente,
les conceden favores...” El mismo
Thompson (2005: 143) llama a esto
corrupción mediada (mediated corruption)
debido a que los actos de corrupción son
facilitados por los procesos políticos. De
ahí la capacidad del capital privado para
influir en la implementación de programas
de desarrollo y reformas; actuales y
futuras (Hellman et al., 2000).
Evidentemente, estos fenómenos no son
exclusivos de México. En América Latina,
por ejemplo, algunas estimaciones
concluyen que aproximadamente 2/3 de
los gastos estimados en las competencias
electorales es de origen desconocido. De
ello se puede suponer que existen
recursos que se invierten en la
competencia política, que si bien no todos
son de origen ilícito, si tienen razones
para ocultar su procedencia. Expresa
Hodess, como conclusión del Reporte
Global de Corrupción 2004, que “...el
financiamiento de partidos políticos con
fuentes ilegales debe ser criminalizado...”
y el mismo reporte, a partir de un análisis
2 7
extensivo de la corrupción en diferentes
instituciones en el mundo, señala que “si
los ciudadanos tuvieran una “varita
mágica” para eliminar la corrupción de una
sola institución, la mayoría elegiría
erradicarla de los partidos políticos antes
que de cualquier otra.” La preeminencia
de corrupción en los procesos electorales
produce apatía y abstención, desilusión
con la democracia, falta de confianza en
los gobiernos establecidos de manera
obscura y un constante acción política
ciudadana opositora.
La captura del Estado se convierte en un
riesgo mayor ante de presencia de
“maquinarias” políticas electorales.
Definidas como “...organizaciones no
ideológicas interesadas mucho menos en
principios políticos que en asegurar y
preservar cargos para sus líderes y
otorgar beneficios a quienes colaboran
para ello...” (Scott, 1969: 222). Se trata de
agrupaciones que buscan incesantemente
los beneficios que representa el poder; y
eso las convierte en “...instituciones
flexibles que pueden acomodar nuevos
grupos y líderes en situaciones muy
dinámicas...” La experiencia de estas
organizaciones ha mostrado que en
ambientes donde prevalece la pobreza y
la ignorancia se pueden obtener
fácilmente “votos” a partir de incentivos
materiales, a veces magros, pero
concretos (Scott, 1969: 223). La aparente
satisfacción de demandas populares se
realiza a través de la concesión de favores
y corrupción. Esta parece ser la
característica básica de las maquinarias
políticas (Scott, 1969: 221-231; Etzioni-
Halevy, 2005: 233-248).
4. Corrupción, Economía y Gobernanza
La corrupción es una manifestación nítida
de la relación entre política y economía.
En diversos países de América Latina, por
ejemplo, lo señalado por Andreski (1969)
persiste como un fenómeno intrínseco a la
administración pública, él comenta que
“En los Estados Unidos los beneficios que
pueden obtenerse a través de la política
han sido siempre despreciables en
comparación con las ganancias de
negocios exitosos”, pero “En contraste, a
lo largo de América Latina el poder político
ha sido la forma más segura y rápida de
obtener riqueza, y a menudo la única vía.”
(Andreski, 1969: 10-11). Sin embargo, es
preciso observar que si bien esta
expresión tuvo una vigencia indiscutible
hace treinta años, la situación actual
muestra que la generalización es
inadecuada en ambos sentidos. Por una
parte, las empresas estadounidenses han
buscado cada vez más obtener privilegios
a través del proceso político. Y, por otra,
en diversos países de América Latina, por
ejemplo en México, el desarrollo político
ha impuesto cada vez mayores obstáculos
a las facilidades de enriquecimiento de los
servidores públicos.
Vale la pena revisar algunos antecedentes
de esta discusión. Entre otros argumentos,
Huntington (1968) explica cómo la
corrupción favoreció el rápido crecimiento
económico de Estados Unidos durante la
década de 1870 a 1880 (esto sin dejar de
señalar que la “...corrupción es
incompatible con el desarrollo político”).
De alguna manera, la opinión mencionada
prevalece en el juicio de algunos
estudiosos de las transiciones económicas
y políticas de las repúblicas ex-socialistas
de Europa y de los países
latinoamericanos ⎯ocurridas desde
principios de los noventas (Miller et al.,
2001). Por ejemplo, Basu y Li (1998)
mantienen que “...cierta corrupción
transitoria puede ser deseable si facilita
los cambios institucionales orientados al
mercado... lo cual puede ser cierto aún si
la corrupción es destructiva antes y
después de los procesos de reforma..
”.
Tal planteamiento, sin embargo, resulta de
una concepción básicamente mercantilista
donde ciertas actividades de las
instituciones públicas pasan a formar
parte de los “bienes” del mercado. Esto es,
los “actos de corrupción” se agregan al
conjunto de transacciones que realizan los
agentes económicos (y los particulares)
de manera usual. O bien, desde la
perspectiva opuesta, se puede decir que
el mercado se extiende ilegalmente al
entorno “burocrático” donde se toman las
decisiones políticas y económicas (Advig,
2003). A este respecto, Advig (2003)
2 8
señala diferencias importantes entre el
peculado (la corrupción que involucran
sólo a funcionarios públicos y fraude o
malversación del erario) que de acuerdo
con sus estudios no implica crecimiento
económico a través de expansiones de
mercado, y la “corrupción” (la colusión de
particulares y funcionarios públicos) la
cual implica un crecimiento vinculado con
la expansión del mercado. De hecho,
Advig va más allá de esas conclusiones
en su análisis de la corrupción en los
países ex-socialistas y relaciona la
corrupción con la expansión monetarista
propia de las transiciones de régimen
económico. Argumenta que la corrupción
dentro de los sistemas comunistas “...fue
aparentemente estimulada por el
crecimiento de mercados regulares o
irregulares”, pero que “...el control estricto
del efectivo actuó como un freno de la
expansión de los actos de corrupción”. Sin
embargo, señala el mismo Advig, la
regularización de los mercados ilegales,
durante la transición al capitalismo,
contrario a lo que podría suponerse, no
redujo sustancialmente los niveles de
corrupción. Aparentemente, el cambio en
el sistema de normas y valores sociales
simplemente produjo nuevas formas de
corrupción en términos de las nuevas
estructuras económicas y políticas (Advig,
2003; Miller et al., 2001).
Señala Andreski, por ejemplo, que “En los
Estados Unidos los cargos públicos que
en la mayoría de los países de Europa
están reservados a funcionarios civiles
permanentes (o de carrera), se distribuyen
entre los militantes o entre quienes
apoyan al partido que gana las
elecciones” (Andreski, 1969: 10). En este
sentido, las posibilidades de cambio en los
gabinetes introducen desviaciones en el
ejercicio público; sobre todo por
inestabilidades vinculadas con la dinámica
electoral. Por ejemplo, inducen a crear,
enfatizar y publicitar diferencias entre las
“acciones gubernamentales” propias del
partido oficial respecto a las emprendidas
o promovidas por partidos opositores; a
utilizar recursos públicos para apoyar a
candidatos o partidos, y en última
instancia motiva a los funcionarios a
buscar alternativas ocupacionales frente a
la eventualidad de no preservar el cargo
presente ⎯u otro cargo público⎯, debido
a que se pierdan elecciones futuras. En
México, por ejemplo, la Ley de Servicio
Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal entró en
vigor apenas el 10 de abril de 2003. A
diferencia de la gran discrecionalidad con
la que muchos cargos públicos podían ser
asignados anteriormente, esta ley regula
ahora el ingreso y las promociones de
funcionarios públicos hasta el nivel de
director general (Pardo, 2003).
Por otra parte, también es habitual que los
nuevos gobiernos emprendan acciones
que impliquen expansiones de control
sobre actividades económicas o sociales;
lo cual crea nuevas oportunidades para
obtener beneficios económicos mediante
el proceso político. De hecho, la
capacidad de crear y aplicar normas con
mayor o menor flexibilidad o arbitrariedad,
o crear confusión y ambigüedades, es uno
de los orígenes de la corrupción; es ahí
donde los funcionarios encuentran
oportunidades rentistas. (Acemoglu and
Verrier, 1998; Benson). Sin embargo, en
el sentido opuesto, la desregulación no
implica eficacia en la erradicación de la
corrupción. Por ejemplo, Glaeser y
Golding (2004) señalan, con respecto a la
relación entre regulación y corrupción en
los Estados Unidos que “La desregulación
fue el arma que se eligió contra la
corrupción, debido a que la reducción de
requisitos oficiales limitó la habilidad del
gobierno de administrar su monopolio de
manera corrupta.” Es por supuesto
previsible que en ambientes donde
prevalezca la corrupción, las acciones de
desregulación se interpreten simplemente
como un liberalismo que promueve
arbitrariedades, especialmente cuando no
se impone la premisa de que los
funcionarios públicos sólo pueden hacer lo
que la ley les permite u obliga. Y, en otro
sentido, la ausencia de regulación puede
generar un contexto en el que ciertos
comportamientos no sean regulados y por
tanto predominen conductas inaceptables,
que no se sujeten a norma alguna. Por
ejemplo, en la Ciudad de México las
licencias de conducir se expiden con el
único requisito de comprobar la mayoría
2 9
de edad y el compromiso de acatar el
reglamento de transito. Esto a diferencia
de épocas pasadas en que el
otorgamiento de una licencia de conducir
demandaba la aprobación de una serie de
exámenes, que en la mayoría de los
casos eran finalmente aprobados
mediante un soborno al funcionario
responsable. De esta manera, la ausencia
actual de requisitos en el otorgamiento de
licencias ha erradicado prácticamente la
corrupción, pero, por otra parte, permite
que un sinnúmero de conductores no
aptos cuentes con acreditación legal para
conducir. Esta situación no es distinta a la
anterior, por supuesto, con la diferencia de
que no hay pagos involucrados; de
cualquier manera el propósito de una
licencia de conducir, como un elemento de
regulación social, no se satisface.
Finalmente, asociado con las
características funcionales y de estructura,
se puede comentar que al admitir
beneficios de la corrupción en el servicio
público se pueden alimentar ideas como
que los pagos que reciben los funcionarios
públicos al incurrir en corrupción sirven
para compensar sus bajos salarios. Este
es un aspecto interesante y merece una
discusión más profunda. Sólo para motivar
un análisis en ese sentido puede aquí
comentarse la postura de Johnston, quien
afirma que a los servidores públicos debe
recompensárseles de una marea
equilibrada con remuneraciones,
reconocimiento y respeto del público. Ese
autor señala que el “...el servicio público
nunca competirá con el sector privado con
la base del pago exclusivamente...”
(Johnston, 2004).
En suma, las acciones de captura política,
similar a los procesos clientelares y el
“patronaje”, es un tipo de alta corrupción
que influye negativamente en la calidad
del ejercicio gubernamental. Ello se debe
a que bajo condiciones de corrupción la
implementación de leyes y políticas deja
de ser imparcial ﴾Rothstein and Teorell)
y porque la posibilidad de crear un
sistema de incentivos y una estructura
organizacional en contra de la corrupción
siempre es limitada (Mishra, 2000).
5. Corrupción y Desarrollo
Diversas investigaciones involucrando
modelos y datos empíricos muestran que
las condiciones en que la corrupción
puede tener efectos positivos en el
crecimiento económico son difíciles de
encontrar en la práctica. Entre otros,
Mauro (2004) y Pellegrini y Perlagh (2004)
concluyen que la corrupción se asocia con
bajos niveles de inversión y lento
crecimiento económico.
En particular, Mauro ﴾2004 ﴿ menciona
dos factores asociados con el fenómeno.
Uno es “...el desperdicio de horas de
trabajo dedicadas a transferencias
improductivas de recursos...” y el otro se
debe a “...un producto marginal reducido
en el capital, debido a la baja proporción
del gasto público que alcanza los
procesos productivos, para los cuales el
gasto público es una entrada (input)...” La
conclusión de Mauro resulta de un
examen del fenómeno de
complementaridad estratégica, en el cual
un agente económico se beneficia en
términos del número de agentes que
realizan una misma acción. En ese caso
se observa un equilibrio múltiple donde un
“buen” equilibrio se asocia con baja
corrupción y un “mal” equilibrio con
corrupción elevada; esto es, un agente se
beneficia de la corrupción cuando muchos
agentes también lo hacen.
Como consecuencia, se puede decir que
los ambientes donde existe corrupción
sistemática son “inhóspitos” para la
inversión y por tanto característicos de
bajo desarrollo (MacIntyre, 2003). La
corrupción sistemática, se puede delimitar
dentro de las condiciones en que “los
agentes políticos crean rentas
−deliberadamente− a través de un proceso
selectivo de concesión de privilegios
económicos” (Wallis, 2004). A diferencia
de los procesos “venales” donde los
actores buscan beneficios económicos a
través del proceso político (Wallis, 2004).
Rose-Ackerman (1975, 1978) coincide
también en afirmar que las condiciones
que pueden hacer que la corrupción sea
3 0
propicia para el crecimiento económico
son remotas. Y sobre todo, es
fundamental referir que los efectos
negativos de la corrupción se advierten
con mayor intensidad en los sectores
sociales vulnerables o más pobres. Se ha
encontrado que la corrupción afecta de
manera directa a esos sectores en la
forma de retrasos y malversación de
pensiones y fondos sociales, clientelismo,
disminución o negación de servicios a
personas con discapacidad, y por la
frecuente necesidad de pagar sobornos
para asegurar la incorporación a
programas de beneficio social u obtener
servicios básicos (CIRIS, 2001). Así
mismo, hay afectaciones indirectas como
baja calidad en servicios públicos, mala
distribución de recursos sociales y
retrasos en la aplicación de reformas
económicas necesarias, todo ello con
especial énfasis en los países en
transición (CIRIS, 2001).
No obstante la validez de estos
argumentos, el enfoque de mercado para
explicar la corrupción se muestra limitado
por diversas razones. Una de ellas es el
reconocimiento de la ética pública como
elemento fundamental del buen gobierno,
y especialmente la preeminencia del
concepto de rendición de cuentas (e.g.
Abed y Davoodi, 2002: 493).
Discusión
Las secciones anteriores proporcionan
importantes elementos de reflexión. En
cuanto a los vínculos de la corrupción con
la democracia, la política y el ejercicio
gubernamental, diversos autores afirman
que la gobernanza democrática es “...el
mejor ambiente para contener la
corrupción...” (MacIntyre, 2003). Sin
embargo, a partir de una definición amplía
y más actual de corrupción, considerada
como el uso personal del patrimonio
público (incluido el poder), no es posible
afirmar que los procesos
democratizadores conducen de manera
inmediata y directa al abatimiento de la
corrupción. Como se ha señalado, las
transiciones generalmente inducen
nuevas formas de corrupción (Bohara et.
al., 2004). Y como advierte Hodess (2004),
se puede afirmar que como parte de un
contexto más amplio, “...la corrupción
política no necesita que haya dinero que
cambie de manos; puede tomar la forma
de “tráfico de influencias” o concesión de
favores, lo cual envenena el proceso
político y amenaza la democracia.”
En su mayor parte, los procesos de
transición política se han orientado a la
consolidación de sistemas de partido y a
la institucionalización de la competencia
electoral. Además de los inconvenientes
propios del “dominio de las mayorías”
intrínseco a la competencia electoral por
pluralidad6, la intensidad y especialmente
las exigencias financieras de las
campañas electorales occidentales se
presentan como lugares favorables para
que emerjan las “reciprocidades” que
caracterizan a los actos de corrupción
(Anechiarico, and Jacobs, 1996: 3,6,7].
Entre ellas, destacan los fenómenos de
corrupción asociados con el
financiamiento excesivo o ilegal de los
procesos electorales y la consecuente
captura política. Hodess (2004: 9) afirma
que “...a menudo la corrupción política
inicia aquí, con el financiamiento...“
La captura política o captura del Estado,
como se ha definido en las secciones
anteriores, implica esfuerzos de grupos de
interés, para obtener ventajas especiales
través de la captación de políticos o
funcionarios públicos (CIRIS, 2001;
Hellman et al., 2000). Es por supuesto
conveniente enfatizar la diferencia entre
los fenómenos de captura del Estado y las
manifestaciones, un tanto más
tradicionales, de corrupción sistemática:
burocrática o política. En este caso, no se
trata de fraudes al erario, evasión de
impuestos, perversión de procesos
judiciales, o de agilizar las relaciones
entre empresas y entidades públicas,
como asume la corrupción burocrática
(Clarke y Colin Xu, 2002; Hunt y Laszlo,
2005; IADB, 2001); o de beneficiar a
familiares o amigos con la asignación de
cargos públicos, clientelismo o utilización
de recursos públicos con fines político-
6 Un sistema de votación por pluralidad es donde
gana el que obtiene la mayor proporción de votos.
3 1
electorales, considerados éstos como
ejemplos de corrupción política (Johnston,
1994; della Porta y Vanucci, 1999: Cap. 3
y 4). En la captura del Estado se trata de
construir un entorno legal conveniente y a
la generación de compromisos, con
políticos, de los que se exigen
reciprocidades (Hellman et al., 2000).
La captura política es por supuesto una
forma de gran corrupción con efectos
trascendentes (que pueden ser nacionales
y de largo plazo y se asocia con
funcionarios públicos de alto nivel y
legisladores. La gobernanza se ve
afectada debido a que los grupos captores
generalmente representan intereses
perversos, orientados a obtener ganancias
en función de objetivos que con frecuencia
se contraponen a los programas de
reforma del Estado y al interés público
(Hellman et al., 2000). Se incluye aquí
desde ambiciones o intereses
completamente ilícitos, como los del
crimen organizado, hasta intereses
privados que se ubican en las fronteras de
la legalidad.
Un caso interesante, derivado de la
captura política, es el “fraude honesto”
(honest graft); es una situación que
aparece esencialmente cuando los
servidores públicos obtienen ganancias a
través de información obtenida de
particulares y de su posición en el servicio
público (Glaeser y Goldin, 2004). En la
terminología de Johnson, en el “fraude
honesto el dinero beneficia a quien lo
recibe (funcionario), pero no le cuesta al
público”; esto es, no hay un fraude en
primera instancia, pues las decisiones o
acciones de los funcionarios no se alteran
por el recibimiento de sobornos.
Considérese, por ejemplo, que un
legislador está completamente de acuerdo,
ideológica y racionalmente, con la
aprobación de una reforma de ley; pero al
mismo tiempo es “aproximado” por
cabilderos que le dan regalos,
comprometen apoyo electoral u ofrecen
alguna posición ocupacional para el
momento en que el legislador termine sus
funciones. Se puede admitir que ese
legislador aprobaría la reforma de
cualquier manera, y legítimamente de
acuerdo con sus funciones de
representante popular; sin embargo, éste
acepta convenientemente los regalos y los
compromisos y vota a favor de la reforma.
Investigaciones recientes muestran que
este fenómeno se manifiesta con mayor
intensidad en países que atraviesan
etapas intermedias de procesos de
transición (económica y política) y tiende a
moderarse al enfrentar balances
democráticos tales como los asociados
con el equilibrio de poderes (Kudamatsu,
2002).
En este sentido, la captura del Estado
refleja una concepción contemporánea del
fenómeno de corrupción ⎯señalada en
las secciones previas⎯, la cual concibe
que los agentes económicos son los
corruptores de la política; en contraste con
un concepto primitivo ⎯para las
democracias desarrolladas⎯ que
mantiene que la política y la función
pública son los corruptores de la
economía.